十七年嘗試:浙江領先一步

    從2009年8月1日開始,我國首部擴權強縣的省級政府規章——《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》正式實施。這意味著,經過17年的試點,浙江的“強縣擴權”戰略進入了“擴權強縣”的全新階段。

　　從“強縣擴權”到“擴權強縣”

　　據了解,浙江的“擴權強縣”戰略肇始于1992年,當時的說法是“強縣擴權”,即選擇部分經濟發展較快的縣(市)進行擴權。

　　在1992年的第一輪試點中,浙江有13個強縣(市)擴大了基本建設、技術改造和外商投資項目等審批權。1997年,浙江又進行了第二輪擴權:在蕭山、余杭等縣(市)試行部分地級市的經濟管理權限。2002年,浙江的第三輪擴權將313項審批權下放給紹興、溫嶺、慈溪等17個縣(市)和蕭山、余杭、鄞州等三個區。

　　2006年,義烏市成為第四輪擴權的主角——浙江省委、省政府將義烏作為擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點,共下放了603項經濟社會管理權限。這輪放權之后,義烏市被稱為“全國權力最大的縣”。

　　與前四輪選擇部分強縣(市)擴權不同,《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》將惠及全省所有縣(市),并包括已由縣級市改區的蕭山和余杭。

　　放權之后,浙江的縣(市)具備了相當一部分原屬地級市的行政權力。據了解,浙江的地級市有各種管理權限1000余項,《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》實施后,一次性向縣(市)下放了443項審批權限。

　　郡縣治則天下安

　　作為民營經濟大省,經過30余年的改革開放,浙江“由下而上”使得經濟版圖發生了巨大變遷,在一些地區出現了“大縣小市”的現象。以第四輪放權之前的2005年為例,當年義烏市的地區生產總值為300.1億元,而管轄義烏的地級市金華市區的生產總值則為203.5億元。而人均地區生產總值、私人汽車擁有量、公路客運量、出租汽車數量等多項指標,義烏都明顯或者大大超過金華市區。

　　經濟版圖的變化使得傳統的行政版圖顯得不適應。譬如義烏擁有全球最大的小商品批發市場,但是按照傳統的行政體系,作為縣級行政區域,義烏不能注冊護照,也不能設立海關。另外,一些股份制商業銀行一度也因為要按照市—縣的順序設置分支機構,而被擋在義烏城外……

　　經過幾輪擴權,如今義烏擁有了包括重點工程項目申報和管理、醫療廣告審核、機動車檔案管理等原屬于地級市的權限。

　　調查顯示,原來縣市級的省管項目,從立項、報批到開工一般需210個工作日左右,擴權后,平均只需86個工作日,而且大部分時間為設計、規劃所用,報批只需2個工作日,辦事效率提高幾倍。

　　有學者指出,在近幾年的全國百強縣評比中,浙江省幾乎占據全國總數的1/3,這正是浙江率先推行縣級擴權成效的一個有力證據。

　　對區域中心城市的考驗

　　由于歷史的原因,浙江11個地級市中,除了杭州、寧波等大城市之外,大多數地級市市區范圍并不大,普遍只有一至二個區,所以很多地級市的市區事實上只是“較大的縣城”。

　　隨著擴權的進行,地級市依托行政區劃形成的中心地位無疑受到了嚴重的考驗。嘉興市政府某部門一位負責人在接受記者采訪時直言不諱地說:“其實我們的文件也就管管市本級。”

　　市本級發展空間相對狹小,而擴權之后市本級與所轄縣(市)之間的管轄權名存實亡,這對于地級市的發展的確帶來了巨大的挑戰。

　　據記者了解,將所轄縣(市)改為區的“暗流”也一直在浙江一些地區涌動。譬如金華曾有人謀劃將義烏變成區,以增強“大金華”的實力;湖州也曾經流傳將長興縣改區的說法;而嘉興甚至一度有傳言,要將所轄的五個縣(市)全部改為區……

　　在這個過程中,一些縣(市)悄然消失了。據記者不完全統計,從縣(市)改成區的有蕭山市、余杭市、鄞縣、金華縣、黃巖市、衢縣等。

　　而在浙江省發展和改革研究所所長、研究員卓勇良看來,“擴權強縣”戰略的下一步目標應該是省直接管縣。今年4月下旬,他在《關于實行省直接管理縣(市)體制的建議》中指出,僅實行省財政直接對縣的體制,沒有全面實施省直接管理縣(市)的做法,實踐中仍存在較多問題:一是市與縣爭奪資源或市干預縣(市),而縣(市)不得不違心服從;二是縣(市)以其自身利益不服從市的統一部署,市同樣缺乏對策;三是增加行政成本,降低行政效率。